◇何寶宏：未來，政府大數(shù)據(jù)將形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和質量要求，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，成立專業(yè)的數(shù)據(jù)運營機構。

◇王叢虎：信息技術倒逼政采數(shù)據(jù)治理和智慧監(jiān)管不斷成熟，管理標準化、精細化也將成為助推大數(shù)據(jù)應用和智慧監(jiān)管的引擎。

◇王志剛：政府采購數(shù)字化轉型將云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術優(yōu)勢嵌入政府采購全生命周期，借技術進步推動制度優(yōu)化。

◇呂漢陽：未來我國央企采購中電商將大有可為。建議根據(jù)企業(yè)的不同分類，構建相應的采購體系和電商模式。

云計算、大數(shù)據(jù)在政府部門的運用

中國信息通信研究院云計算與大數(shù)據(jù)研究所 何寶宏

近年來，中國的云計算市場持續(xù)高增長。2018年，云計算整體市場規(guī)模約為907.1億元，其中公有云市場約382.5億元，預計未來4年仍將保持快速增長；私有云市場約524.6億元，未來幾年將保持穩(wěn)定增長，到2022年預計將達1172億元。而關于政務云，2012年，財政部印發(fā)了《政府采購品目分類目錄（試用）》，將云計算服務納入其中，政府采購云計算服務在各政府部門的應用日趨廣泛。目前，政務云領域主要的服務商包括傳統(tǒng)的電信運營商、IT企業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)廠商、集成商。根據(jù)2018可信云提供的數(shù)據(jù)，對比金融云、企業(yè)級SaaS、教育云、游戲云、工業(yè)云、醫(yī)療云、交通云等行業(yè)云，政務云在行業(yè)應用里已遙遙領先。

當前，政務云計算服務類型主要包括云主機服務、對象存儲服務、塊存儲服務、云分發(fā)服務、應用托管容器服務及本地負載均衡服務等。政府部門采購云服務的模式也發(fā)生了變化。最早出現(xiàn)的政務云模式是政府自建模式，即由政府獨資建設，借助IT廠商運營維護，政府對云系統(tǒng)具有完全的所有權和決策權；之后發(fā)展為投資回報模式，即政府和建設方利用PPP等合作方式，對政務云進行建設、運營和維護；當前的主流模式為政府按需購買服務，云服務商進行建設和維護。國務院、財政部多次發(fā)文，鼓勵以政府購買服務方式推動政務云建設。政府購買服務是政務云歷經(jīng)多年孵化出的最優(yōu)模式，其可有效降低政府一次性成本投入、增強資源彈性能力、簡化大量運維工作。未來，政務云市場將出現(xiàn)更多廠商聯(lián)盟和合作形式，不同廠商互補合作。

目前，政務云的價值已經(jīng)顯現(xiàn)，中國信通院2018年政務云綜合水平評估結果顯示，評估案例近80%的部門、70%的業(yè)務系統(tǒng)已在“云”上運行。政務云建設模式可為政府節(jié)約近三成的成本，提高資源利用率，將部分政務事項的辦理時間縮短到90%以上。不過，當前也存在一些問題。首先，政府部門采購時多采用單一服務商模式，易出現(xiàn)“綁架用戶”行為，建議未來更多項目采用多家服務商聯(lián)合的形式，為政府用戶提供更豐富的資源選擇及服務支撐。其次，云平臺搭建中“重建設輕應用”現(xiàn)象仍然存在。例如，IaaS層（Infrastructure-as-a-Service，基礎設施即服務，提供給消費者的服務是對所有計算基礎設施的利用，包括處理CPU、內(nèi)存、存儲、網(wǎng)絡和其他基本的計算資源，用戶能夠運行操作系統(tǒng)和應用程序等任意軟件）投入比重大，PaaS層（Platform-as-a-Service，平臺即服務，提供給消費者的服務是把開發(fā)語言和工具開發(fā)或收購的應用程序部署到云計算基礎設施上，客戶無需管理或控制底層的云基礎設施）和SaaS層（Software-as-a-Service，軟件即服務，提供給消費者的服務是運營商運行在云計算基礎設施上的應用程序，用戶可在各種設備上通過客戶端界面訪問）建設相對落后。因此，政務云下一步應著重在PaaS、SaaS層發(fā)力?；赑aaS層建設的數(shù)據(jù)共享交換平臺可以有效打通數(shù)據(jù)壁壘。而在政務云中引入SaaS，相比于傳統(tǒng)軟件，在實施時間、流程化、成本及效率方面均有更大優(yōu)勢。

如果云計算是一個容器，大數(shù)據(jù)就是這個容器里的水。對于政府治理，大數(shù)據(jù)將原本分散存儲在不同部門、行業(yè)的數(shù)據(jù)，作為整體進行統(tǒng)一管理、整合共享。當前，政府部門的數(shù)據(jù)管理面臨不少挑戰(zhàn)。首先是難以統(tǒng)籌協(xié)調。如，縱向的省市區(qū)縣信息化系統(tǒng)如何對接；橫向的各委辦局信息化程度不一，復雜程度不同，人社、公安等部門信息系統(tǒng)多，數(shù)據(jù)整合難度大。其次是缺少大數(shù)據(jù)技術體系設計。各廠商采用的技術不一致，缺少統(tǒng)一的政務大數(shù)據(jù)技術架構設計及互聯(lián)互通的技術規(guī)范，缺少對政務大數(shù)據(jù)應用的梳理。再次是缺少相應的專業(yè)機構來執(zhí)行數(shù)據(jù)標準建設、運營管理政務信息資源平臺，并對各業(yè)務部門進行培訓和指引。最后是數(shù)據(jù)共享的權責及運營規(guī)則缺失，缺少激勵措施、權利和責任的邊界界定，缺少數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)運營的規(guī)范。

值得一提的是，大數(shù)據(jù)的發(fā)展歷史是信息化建設從重視流程電子化到重視數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的轉變。具體體現(xiàn)在三個方面，一是數(shù)據(jù)更豐富，更有分析價值；二是分析工具更強大，成本更低；三是互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)上的成功引起各界重視。未來，政府大數(shù)據(jù)將形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和質量要求，形成動態(tài)更新、準確的政務數(shù)據(jù)目錄，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，成立專業(yè)的數(shù)據(jù)運營機構。在此基礎上，還將逐步建立評估機制，對政務數(shù)據(jù)的整合、共享、應用水平進行定期評估與改進。

政府采購的大數(shù)據(jù)治理與智慧監(jiān)管

中國人民大學公共管理學院、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院 王叢虎

政府采購的三個階段

政府采購可分為三個階段。第一階段是上世紀90年代開始的政府采購信息化的初級階段。第二階段是全流程電子化采購階段，目前我國多地，尤其是經(jīng)濟較發(fā)達的省市，無論是集采機構還是代理機構，已實現(xiàn)了全流程電子化采購。第三階段是智慧型政府采購。盡管到目前為止關于“智慧采購”還沒有一個比較權威的定義，但個人認為，政府智慧采購應包含兩個層面。第一個層面是將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術手段融入政府采購全過程，構建政府采購全時段、全領域的電子化系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯總、風險識別、自動預警等采購交易、采購監(jiān)督和采購服務的全面智能化。第二個層面是所謂的智慧，應當是來自人的智慧，即制度設計者基于采購需求的滿足和政策的實現(xiàn)而擁有的智慧。

智慧政采的三大作用

那么，智慧政采有哪些作用？我認為有三個方面。

第一是能夠反映和刻畫現(xiàn)實圖景，即通過大數(shù)據(jù)刻畫某一預算單位的政府采購習慣和行為。比如，某地財政局、政府采購中心借助某一政府采購大數(shù)據(jù)平臺，刻畫出當?shù)啬骋活A算單位某個月需要36萬元購買礦泉水用于開會的場景。結果發(fā)現(xiàn)，下個月，該預算單位又購買了36萬元的礦泉水。那么，無論是財政部門、政府決策部門還是紀檢部門都可以以數(shù)據(jù)為抓手來判斷，某采購項目背后是否存在問題。

第二是診察和發(fā)現(xiàn)風險與問題的存在。仍然是通過場景刻畫，我們可以了解某預算單位的大致采購行為。例如每個月采購10萬元礦泉水用于開會，但忽然某個月，這筆費用上升到20萬元，相關部門就可以根據(jù)這個變化的數(shù)據(jù)去診斷該預算單位或者采購代理機構是否存在問題。

第三是評估與預測未來走勢，并及時應對。預算單位希望通過數(shù)據(jù)刻畫出一年、一季度、一個月的政府采購場景。比如，一季度都采購了什么產(chǎn)品？每種產(chǎn)品的采購量、費用如何？在哪家代理機構進行了何種采購交易？不僅是采購人，財政部門也希望通過數(shù)據(jù)來了解各領域的政府采購指數(shù)。比如，每個月、每年綠色采購的指標如何？綠色采購中哪些指標對節(jié)能貢獻最大？進而從大數(shù)據(jù)中挖掘獨有特點，通過建立評估和預報模型，預測未來發(fā)展趨勢。

 政府采購大數(shù)據(jù)應用的困境

困境之一在于價值理念與認知的多元化。比如，某些地方政府領導因為擔心技術不穩(wěn)定等問題不愿采用全流程的電子化政府采購。但這僅僅是特殊情況，隨著政府采購技術應用的成熟，價值理念差異化這一階段將很快會過去。困境之二在于大數(shù)據(jù)組建層面。一個剛成立的大數(shù)據(jù)局，是否具有協(xié)調能力和組織管理能力？同一級別的機構怎么去協(xié)調和推動其他單位一起開展工作？當然，一個機構的存在，必然有其職責，也必然會在大數(shù)據(jù)的整合和利用方面有所作為，所以組織架構的問題應該也是暫時的。困境之三在于制度保障和執(zhí)行力層面。數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，導致信息無法有效共享。

政府采購數(shù)據(jù)治理及智慧監(jiān)管的發(fā)展趨勢

未來，政府采購數(shù)據(jù)治理制度發(fā)展方向應堅持以《政府采購法》為基礎，不斷完善適用于互聯(lián)網(wǎng)平臺的采購規(guī)范。首先，應對政府智慧采購的含義、特點等作出規(guī)定，在此基礎上不斷細化補充。其次，信息技術倒逼政府采購數(shù)據(jù)治理和智慧監(jiān)管功能不斷成熟。以政采商城為基礎的采購平臺，各種信息將進一步共享共通、大數(shù)據(jù)將被進一步挖掘。另外，管理標準化與精細化也是助推大數(shù)據(jù)應用和智慧監(jiān)管的一大引擎，包括體制機制建設標準化、電子化平臺建設標準化、采購場所及功能設施標準化、采購流程和服務標準化、信息公開標準化、專家?guī)旖ㄔO標準化以及信用管理體系標準化。最后，政府采購信用體系也將不斷健全與完善。

政府采購數(shù)字化轉型的成效及挑戰(zhàn)

中國財政科學研究院財政大數(shù)據(jù)研究所 王志剛

數(shù)字化時代給政府治理現(xiàn)代化帶來新機遇，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，同樣需要充分利用數(shù)字化紅利。一些地方在財政數(shù)字化轉型方面進行了富有成效的探索，同樣也面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，如何讓全社會都能最大限度地獲得數(shù)字化紅利，進一步提升政府采購的質量和效率，是一個值得思考的問題。

政府采購數(shù)字化轉型的背景與必要性

現(xiàn)代財政制度需要與之對應的現(xiàn)代治理手段。當前，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代技術蓬勃發(fā)展，給政府治理尤其是財政制度的現(xiàn)代化帶來了有利機遇。財政數(shù)字化轉型通過數(shù)字技術對財政數(shù)據(jù)進行深度挖掘，能夠優(yōu)化財政業(yè)務流程，提高財政資金的使用效益；同時，財政業(yè)務數(shù)字化將產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)資產(chǎn)，未來可能成為政府重要的資產(chǎn)。數(shù)字經(jīng)濟時代更加凸顯傳統(tǒng)政府采購模式的缺陷與不足，采購流程繁瑣且審批時間長、透明度不高、信息不對稱引發(fā)道德風險與逆向選擇等問題，不利于政府采購職能的有效發(fā)揮。技術的進步與實踐推動了數(shù)字化政府建設，政府采購數(shù)字化轉型成為可能。

服務型政府建設需要政府采購數(shù)字化轉型，一方面有助于規(guī)范采購行為、優(yōu)化采購流程、提高采購資金使用效益，通過提升政府采購效能，落實政府采購“放管服”改革；另一方面，政府采購數(shù)字化轉型將云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術優(yōu)勢嵌入到政府采購全生命周期，依靠算法自動識別、監(jiān)控和預警，減少了人為因素的擾動，促進市場公平競爭。

廉潔型政府需要政府采購數(shù)字化轉型。政府采購數(shù)字化讓采購更加透明、陽光、規(guī)范，可以實現(xiàn)對政府采購全生命周期的數(shù)字化監(jiān)管，可以實現(xiàn)對各種采購行為的穿透式監(jiān)管，有助于提高政府的廉潔高效。

政府采購數(shù)字化轉型面臨的困難與挑戰(zhàn)

典型表現(xiàn)為以下幾點：

一是政府采購數(shù)字化平臺的職能定位不清晰，有礙其可持續(xù)發(fā)展。政府采購天然具有公益性和非營利性，而政府采購數(shù)字化平臺的運營者是典型的市場主體。然而，此類平臺通常被視為政府公共服務平臺的一部分，只能提供公益服務，政府有限的資金投入難以彌補平臺開發(fā)、運營和維護的成本。

二是政府采購數(shù)字化平臺運營缺乏具體的法律保障。作為一類新的市場主體，此類平臺的運營者并未獲得對應的法律保障，甚至受到現(xiàn)有法律法規(guī)的制約。此類平臺不適用于《電子商務法》，政府采購的特殊性也使得平臺業(yè)務模式不同于電子商務領域。例如，集中采購是政府采購的組織方式之一，供應商之間的充分有效競爭是政府采購制度的核心，而《電子商務法》第四十六條規(guī)定，“電子商務提供服務……不得采取集中競價、做市商等集中交易方式進行交易”。與政府采購相關的法律也同樣難以適用于政府采購數(shù)字化平臺及其運營者。此外，現(xiàn)有財政法規(guī)無法覆蓋到此類平臺機構，使得此類平臺運營商潛在的提質增效作用得不到充分發(fā)揮。

三是政府采購標準化建設滯后。對于數(shù)字化轉型后的政府采購而言，第一層次是實現(xiàn)供需雙方商品與服務的標準化，第二層次是實現(xiàn)政府采購數(shù)據(jù)的標準化。與數(shù)字化時代相適應的政府采購規(guī)范與實施標準尚未出臺，增加了需求側商品與服務標準化的難度。

四是政府采購數(shù)據(jù)產(chǎn)權歸屬不清晰，不利于政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的實現(xiàn)。各類政府采購數(shù)字化平臺產(chǎn)生的采購公告、合同、支付記錄等大量數(shù)據(jù)，均沒有明確的產(chǎn)權主體。政府采購數(shù)據(jù)源自于各個分散的采購人，在一定程度上具有國有資產(chǎn)的性質，數(shù)據(jù)集成后必然出現(xiàn)所有者缺位的問題。如果長期不明確歸屬問題，采購數(shù)據(jù)將成為冗余資產(chǎn)，難以發(fā)揮政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值。

五是部門協(xié)調與數(shù)據(jù)整合不足。將采購人和采購數(shù)據(jù)匯集到一起，是政府采購數(shù)字化轉型成功的關鍵。然而，我國中央與地方之間、部門之間缺乏協(xié)同性，存在數(shù)據(jù)“條塊分割”現(xiàn)象，使得數(shù)據(jù)整合這一基礎工作的推進極其困難。當部門間數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)一體化整合時，政府采購必然受制于信息不對稱所引致的道德風險、逆向選擇等委托代理問題。

對策建議

重新認識新型數(shù)字化平臺的職能定位問題。政府采購數(shù)字化平臺既是電商平臺，又是電子政務平臺，具有商業(yè)性和公益性的雙重特性。在《政府采購法》修改之前，可借鑒《電子商務法》，先行出臺一些地方性法律法規(guī)，充分考慮電子政務的特殊性，明確此類數(shù)字化平臺的職能，以公益性為基礎，同時兼顧企業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)性需求。將兩種特性有機融合在一起，才能更有效地推動政府采購制度的高效運行。

加快制定數(shù)字化政府采購制度。2003年以來，各地區(qū)、各部門認真貫徹實施《政府采購法》，推動政府采購改革不斷深化。但是我們也要清醒地認識到，政府采購制度尚未完全實現(xiàn)預期目標，仍然存在“質次、價高、低效”的弊病，采購政策功能和采購結果不匹配、專家評審質量不高、采購環(huán)節(jié)的信息不對稱等問題普遍存在。數(shù)字化采購借技術進步推動制度優(yōu)化，建議盡快出臺全國性的“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動方案、電子政府采購管理辦法、政府采購信用管理辦法等，并最終完成《政府采購法》的修訂工作，為“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”管理交易模式創(chuàng)新提供堅實的制度保障。

推進數(shù)字化政府采購標準建設。依托于大數(shù)據(jù)技術，我們可以更加精準地識別企業(yè)需求和政府需求，從而實現(xiàn)在數(shù)字化采購平臺上的供需對接，提高財政資金配置效率。在數(shù)字化政府采購中，平臺幾乎承載了所有的標準：采購業(yè)務標準、服務標準、技術標準。另外，采購合同的標準化也是重要內(nèi)容之一。按照目前的采購方式，分類編制通用類產(chǎn)品和服務項目標準采購文件，并依據(jù)《政府采購法》《合同法》等規(guī)定，結合行業(yè)特點和交易習慣制定合同文本。標準的統(tǒng)一，有利于實現(xiàn)全國政府采購市場和管理體系的一體化，有助于規(guī)范采購行為、促進廉政建設。

推進政府數(shù)據(jù)整合與開發(fā)利用。要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的機遇，打破信息孤島、數(shù)據(jù)分割等障礙，消除信息不對稱性帶來的各種問題。要建立跨部門的數(shù)據(jù)共享合作機制，實現(xiàn)財政、稅務、社保、市場監(jiān)督、司法等多部門之間的數(shù)據(jù)共享和監(jiān)管協(xié)同；推動整合政府采購供應商數(shù)據(jù)庫；推動評審專家數(shù)據(jù)庫的信息共享；建立分行業(yè)的專家誠信記錄檔案和動態(tài)優(yōu)化機制。

國企采購要與電商融合發(fā)展

國務院國資委研究中心 呂漢陽

按照西方采購學理論，采購是第一利潤中心。在企業(yè)中，創(chuàng)造價值的是銷售部門和采購部門，節(jié)約成本就是在創(chuàng)造利潤。政企采購，顧名思義包括政府采購和企業(yè)采購。兩者的區(qū)別在于，政府采購的特點是非商業(yè)轉售，最終要用于消費，所以更強調規(guī)范性；而企業(yè)采購大部分是為了投入生產(chǎn)經(jīng)營活動，更強調市場效率。我國國企采購兼具政府采購與企業(yè)采購的特點，從反腐、防止國有資產(chǎn)流失的自身規(guī)范要求，以及互聯(lián)網(wǎng)和電商發(fā)展要求來看，倒逼改革，擁抱互聯(lián)網(wǎng)，國企引入電商平臺，實現(xiàn)電子化電商化采購是必然趨勢。

目前，我國央企采購體系尚不成熟，電商應用較為局限。自2012年6月起，國資委開展了采購管理提升行動，要求中央企業(yè)加大集中采購，通過充分利用信息化手段、向供應鏈管理轉變、加強懲防體系建設及不斷創(chuàng)新采購管理，準確把握采購管理發(fā)展方向，建立集中、高效、透明的采購管理體系。每年中央企業(yè)要對標打分，激勵提升。

未來我國央企采購中電商將大有可為。第一，采購要依法依規(guī)，更要基于市場化考慮，學習國際先進企業(yè)采購體系，學習成熟的電商經(jīng)驗。第二，采購管理要分類對待，精細化發(fā)展。如將企業(yè)根據(jù)商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類等不同類型，采用不同采購方式；按照采購對象分類，央企采購可分為貨物、服務和工程三大類；按照采購目的分類，可分為物資采購、辦公采購、貿(mào)易采購等。根據(jù)不同分類，構建相應的采購體系和電商模式。第三，采購組織形式要考慮企業(yè)管控能力與邊界，集中采購的程度要與國企改革現(xiàn)狀相符合。第四，采購方式不一定要照搬《政府采購法》，可參考跨國公司經(jīng)驗和電商模式，并結合自身需求進行設計。第五，關于電商采購，大多數(shù)企業(yè)不一定都要自建采購平臺，可與第三方的成熟電商合作，同時加強管控和信息安全。

此文章來源于中國政府采購報記者昝研整理。